GRAND CONSEIL

de la République et canton de Genève

IN 198-A

Date de dépôt : 26 juin 2024

Rapport du Conseil d’Etat

au Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative
populaire cantonale 198 « Pour une contraception gratuite »

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Arrêté du Conseil d’Etat constatant
l’aboutissement de l’initiative, publié dans la
Feuille d’avis officielle le ..................................
Arrêté du Conseil d’Etat au sujet de la validité de
l’initiative, au plus tard le ................................
Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur
la prise en considération de l’initiative, au plus
tard le ................................................................
Décision du Grand Conseil sur la prise en
considération de l’initiative et sur l’opposition
éventuelle d’un contreprojet, au plus tard le ....
En cas d’acceptation de l’initiative, adoption par
le Grand Conseil d’un projet rédigé, au plus
tard le .................................................................
En cas d’opposition d’un contreprojet, adoption
par le Grand Conseil du contreprojet, au plus
tard le ................................................................

ATAR ROTO PRESSE – 80 ex. – 08.24

15 mars 2024
15 juillet 2024
15 juillet 2024
15 mars 2025
15 mars 2026
15 mars 2026

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Le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire 198
« Pour une contraception gratuite » (ci-après : l’IN 198) par un arrêté du
13 mars 2024, publié dans la Feuille d'avis officielle le 15 mars 2024. De
cette date court une série de délais successifs, qui définissent les étapes de la
procédure en vue d'assurer le bon exercice des droits politiques.
Le premier des délais de procédure a trait au dépôt du présent rapport au
Grand Conseil en vue de son traitement par la commission ad hoc, dépôt qui
doit intervenir dans les 4 mois suivant la publication de la constatation de
l'aboutissement de l'initiative, conformément à l'article 120A, alinéa 1, de la
loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de
Genève, du 13 septembre 1985 (LRGC; rs/GE B 1 01).
En l'espèce, ce délai arrive à échéance le 15 juillet 2024.
Par arrêté séparé de ce jour, le Conseil d'Etat a estimé que l'IN 198
respectait les conditions de validité d’une initiative. Il l'a donc déclarée
valide.
En ce qui concerne la prise en considération du texte de l'initiative, le
Conseil d'Etat expose au Grand Conseil, dans le présent rapport, sa position
quant à la suite à donner à cette initiative.
A. PRISE EN CONSIDÉRATION DE L'INITIATIVE
Le Conseil d'Etat, dans le présent rapport, abordera plus particulièrement
les points suivants :
1. Teneur de l'IN 198;
2. Contexte actuel;
3. Prise en compte des principaux arguments avancés dans l'IN 198;
4. Prise en compte des considérations éthiques, budgétaires et juridiques;
5. Position du Conseil d'Etat et contreprojet.
C'est sur cette base qu'il exprimera ensuite ses recommandations au Grand
Conseil sur la suite à donner à cette initiative.
1. Teneur de l'IN 198
L'IN 198, non formulée, demande au Grand Conseil de définir un cadre
législatif ayant pour but « d'organiser la prise en charge, au niveau cantonal,
de l'ensemble des frais liés à la contraception, cette dernière étant
notamment entendue comme « l'utilisation d'agents, de dispositifs, de
méthodes ou de procédures pour diminuer la probabilité de conception ou
l'éviter » (définition de l'OMS).

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Sont visées les méthodes de contraception dont l'efficacité est prouvée,
soit notamment : la contraception orale, y compris d'urgence (« pilule du
lendemain »), les implants, les contraceptifs injectables, les patchs
contraceptifs, les anneaux vaginaux, les dispositifs intra-utérins et les
préservatifs. »
Selon l'exposé des motifs de l'IN 198 : « La contraception est au centre
de la santé sexuelle et reproductive. En permettant de prévenir des
grossesses non désirées, elle renforce le pouvoir décisionnel et l'autonomie
des femmes. Sans contraception, le respect du droit à la santé tel que défini à
l'article 7 de la déclaration des droits sexuels de la Fédération internationale
pour la planification familiale (IPPF) est gravement compromis.
Pourtant, les frais liés à la contraception ne sont, en principe, pas pris en
charge par les assurances sociales. Or ils peuvent représenter des sommes
conséquentes, particulièrement dans notre pays où les produits contraceptifs
sont, en moyenne, significativement plus chers que chez nos voisins. Les
méthodes les plus efficaces sont en outre souvent celles dont le coût initial est
le plus élevé (jusqu'à CHF 400.- pour un stérilet par exemple, hors coût de
consultation). Ces montants peuvent être prohibitifs pour des personnes en
situation de précarité.
De plus, en l'absence de remboursement, les coûts et la responsabilité de
la contraception tendent à être inéquitablement répartis entre partenaires et
à peser majoritairement sur les femmes. Cette situation doit changer.
La présente initiative a donc pour but de prévoir un financement public
permettant un partage solidaire et équitable des coûts liés à la
contraception. Telle que définie par l'Organisation mondiale de la santé
(OMS), celle-ci regroupe l'ensemble des agents, dispositifs, méthodes et
procédures pour diminuer la probabilité de conception ou l'éviter.
L'interruption de grossesse est donc exclue du champ de la présente
initiative.
Selon le Conseil fédéral, « il incomb[e] aux cantons de créer d'autres
bases légales pour permettre aux femmes et aux hommes […] d'accéder
facilement à une contraception gratuite ». Il paraît pertinent d'initier cette
démarche à Genève, qui s'est déjà illustré par le passé en jouant un rôle
pionner dans le domaine proche de l'assurance maternité et qui est le canton
affichant le plus haut taux d'interruptions de grossesse en Suisse. ».

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2. Contexte actuel
L'accès à la contraception, y compris la contraception d'urgence, est un
enjeu majeur de santé publique et un droit essentiel de santé sexuelle. Les
coûts élevés de la contraception en Suisse, portés majoritairement par les
femmes, représentent une barrière à son accès pour les plus démunies.
Privées de contraception, les femmes s'exposent à des risques de grossesse
non désirée et d'interruption volontaire de grossesse. Par ailleurs, faciliter
l'accès aux préservatifs masculins et féminins permet de limiter les risques de
transmission des infections sexuellement transmissibles (IST). A Genève, les
femmes qui se trouvent à l’aide sociale peuvent, suivant leur situation,
bénéficier d’une prise en charge par l’Hospice général des contraceptifs
oraux féminins (pilule contraceptive) sur prescription médicale. Les
préservatifs sont le seul moyen de contraception qui est fréquemment gratuit
(auprès des consultations des Hôpitaux universitaires de Genève (HUG), des
associations œuvrant dans le domaine de la santé sexuelle, etc.).
En Suisse, malgré des demandes réitérées à l'échelon fédéral par le biais
de motions, la contraception n'est pas prise en charge par l'assurance-maladie
de base. Dans sa réponse du 20 février 2019 au postulat 18.4228, le Conseil
fédéral précise par ailleurs : « Le Conseil fédéral connaît la situation. Il
constate toutefois également que les enjeux et les mesures possibles pour
améliorer l'accès aux soins de santé reproductive sont connus. Leur mise en
œuvre relève cependant principalement de la compétence des cantons ».
A Genève, une motion « Pour une contraception accessible à toutes et
tous » (M 2935) a été déposée le 6 juin 2023 au Grand Conseil et est
actuellement en suspens devant la commission de la santé. La motion « Pour
une politique de santé publique progressiste en matière de santé sexuelle et de
santé reproductive » (M 2568) a quant à elle été déposée le 26 juin 2019 et
adoptée par le Grand Conseil le 21 septembre 2023. Le rapport du Conseil
d'Etat (M 2568-B) du 15 mai 2024 en réponse à cette motion soulève aussi la
problématique des coûts de la contraception pesant presque exclusivement
sur les femmes et présente les prestations de santé sexuelle et reproductive
existantes, dont en particulier celles relatives à l'information sur la
contraception féminine et masculine.

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3. Prise en compte des principaux arguments avancés dans l'IN 198
Renforcer le pouvoir décisionnel et l'autonomie des femmes
Le Conseil fédéral considère qu'il est en premier lieu de la propre
responsabilité des assurées d'éviter des grossesses non désirées et qu'un
soutien à la responsabilité individuelle en matière de contraception peut être
apporté pour certains groupes de la population en prévoyant des centres de
conseils très accessibles 1.
Soulager le porte-monnaie
Les coûts associés à l'accès à la contraception peuvent être significatifs et
poser des obstacles pour les personnes à faible revenu ou sans assurance
adéquate. Il convient cependant de prendre en considération les coûts directs
et indirects.
Les personnes concernées seraient effectivement soulagées des frais liés à
leur mode de contraception. La prise en charge des coûts liés à la
contraception est jugé lacunaire dans un comparatif européen 2. De plus, le
choix de la méthode contraceptive la plus adaptée à chaque individu pourrait
se faire selon des critères personnels (âge, situation personnelle, évolution
des mœurs) et médicaux, sans avoir à choisir une méthode plutôt qu'une autre
en fonction d'un arbitrage financier, en particulier pour les moyens de
contraception qui nécessitent de débourser un montant important en une fois
(stérilet). Toutefois, les difficultés d'accès à l'obtention d'une contraception ne
sont pas uniquement d'ordre financier, mais peuvent également être le résultat
d'un manque d'accès à des informations, au sein de la famille ou de la part
d'un spécialiste.
Par ailleurs, selon l'IN 198, l’Etat subventionnerait sans condition de
revenu toutes les personnes souhaitant utiliser un moyen de contraception, y
compris celles dont l’impact de la contraception sur leur budget est minime.
Economiser sur les dépenses de santé
Les partisans de l'IN 198 estiment que la gratuité de la contraception
conduirait à une économie sur les dépenses de santé. Il est effectivement
possible que la diminution partielle des grossesses non désirées et des
maladies sexuellement transmissibles (MST) permette de réaliser une

1

2

Réponse du Conseil fédéral du 08.03.2010 à la question 10.5073 (Accès gratuit
aux contraceptifs pour tous); https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curiavista/geschaeft?AffairId=20105073, consultée le 30.04.2024).
European Contraception Atlas 2020; https://www.epfweb.org/europeancontraception-atlas, consulté le 30.04.2024.

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économie, mais il est peu probable que l'économie soit plus importante que la
somme des dépenses liées à la gratuité de la contraception.
Tout d'abord, il y a le coût direct des méthodes contraceptives ellesmêmes. Certaines méthodes, comme les pilules contraceptives ou les
dispositifs intra-utérins (DIU), peuvent nécessiter des dépenses importantes.
La gratuité coûterait relativement cher (aux alentours de 20 millions de francs
par an en première approximation), car, sans précision du périmètre des
bénéficiaires, elle concernerait un nombre très important de personnes
(environ 100 000).
Ensuite, il convient de prendre en compte les coûts indirects associés à la
consultation médicale nécessaire pour obtenir une prescription ou pour
l'insertion de certains types de contraceptifs. De plus, il est important de ne
pas omettre les éventuels coûts liés aux effets secondaires potentiels des
méthodes contraceptives. Certaines personnes peuvent nécessiter un suivi
médical régulier pour les gérer, ce qui peut entraîner des dépenses
supplémentaires en matière de consultations médicales et de médicaments.
Du côté de la réduction des coûts, un chiffrage estimatif nous laisse à
penser que l'économie réalisable par année ne dépasserait pas 5 millions de
francs, par la diminution très marginale du nombre des interruptions
volontaires de grossesse et de certains autres frais, comme la pilule du
lendemain, dont le prix est déjà subventionné à l'unité de santé sexuelle et
planning familial (USSPF).
A ce sujet, la France, bien que faisant partie des pays les plus performants
en matière de prise en charge de la contraception au niveau européen, détient
le record de l'Union européenne en nombre d'avortements pratiqués chaque
année.
4.

Prise en compte des considérations éthiques, budgétaires et
juridiques
La gratuité de la contraception n'est pas suffisante en soi pour en
améliorer l'accès : un renforcement de l'information sur les méthodes et les
points d'accès est également essentiel.
Au niveau romand, nous constatons que les pratiques sont variables.
Neuchâtel fournit une contraception gratuite au travers des centres de santé
sexuelle et planning familial et la Ville de La Chaux-de-Fonds propose des
consultations de gynécologie. Le canton de Vaud prend en charge la
contraception sur ordonnance médicale en fonction du revenu d'insertion et
soutient la Fondation PROFA pour subventionner les consultations de santé
sexuelle. A noter que ce soutien concerne uniquement des populations

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précarisées. Les cantons du Valais et de Fribourg n’ont pas de dispositif en
place.
En ce qui concerne le canton de Genève, le département de la santé et des
mobilités (DSM) pilote un plan cantonal de promotion de la santé et de
prévention (PSP) qui inclut le domaine des maladies transmissibles et de la
santé sexuelle; celui-ci met l'accent sur l’accès à des prestations de
prévention et de promotion de la santé sexuelle pour les populations en
situation de vulnérabilité ou de risques accrus.
Dans ce cadre de référence, le canton de Genève est déjà doté d'une unité
de santé sexuelle et planning familial (USSPF) rattachée au Service de
médecine communautaire et de premier recours (SMPR) des Hôpitaux
universitaires de Genève (HUG) et financée dans le cadre d'une mission
d'intérêt général par le canton. Il s’agit d’un service public garantissant la
confidentialité et qui offre information, accompagnement et orientation sur
toutes les questions relatives aux différentes étapes de la vie relationnelle,
sexuelle et reproductive. La Ville d'Onex a également ouvert un espace
d’information et de consultation à propos de la santé sexuelle, de la grossesse
et de la contraception en collaboration avec l'USSPF. Cette dernière a vu un
doublement du nombre de contraceptions d'urgence par des patientes qui
n'ont pas un accès aisé à leur gynécologue ou à d'autres centres et qui ne
passent pas par les pharmacies. Un peu moins de la moitié des personnes
consultant l'USSPF ont moins de 20 ans, dont une majorité de femmes, et ces
jeunes femmes viennent principalement (60%) pour poser des questions sur
la contraception d'urgence avec des questions secondaires autour de relations
sexuelles non consenties, recherche de soutien psychologique, besoin
d'information sur la contraception, entre autres 3. En 2022, cette structure a
reçu 2 068 personnes en consultation. La distribution des pilules
contraceptives se fait au cas par cas et de manière subsidiaire, mais sans règle
précise. Il en est de même pour la distribution des préservatifs.
De plus, le DSM (2 350 000 francs/an), le département de la cohésion
sociale (DCS) (200 000 francs/an), ainsi que la Ville de Genève
(490 000 francs/an), subventionnent depuis de nombreuses années un grand

3

Rapport d’activités 2022 de l’unité de santé sexuelle et planning familial
(USSPF), Département de médecine de premier recours (DMPR), Hôpitaux
universitaires de Genève (HUG);
https://www.hug.ch/sites/interhug/files/structures/sante_sexuelle_et_planning_fa
milial/documents/rapport_activites/2022_rapport_activites_usspf_hug.pdf
consulté le 30.04.2024.

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nombre d’associations œuvrant dans le domaine de la santé sexuelle, parmi
lesquelles :
– Aspasie : 2 989 travailleuses du sexe reçues en 2022 à la consultation en
santé sexuelle pendant les permanence d'accueil sans rendez-vous;
– Boulevards : 2 875 accueils à bas seuil avec des prestations d'écoute, de
soutien et d'information dans les langues comprises par les travailleuses
du sexe;
– Dialogai : 4 523 contacts à la permanence sans rendez-vous dont
684 nouveaux usagers en 2022;
– Groupe santé Genève : 1 999 accueils communautaires à bas seuil de
personnes en situation de vulnérabilité et/ou avec des difficultés d'accès
au système de santé;
– Lestime, dont l'activité de consultations en santé sexuelle destinée aux
femmes LBTIQ+ a démarré à l'automne 2023;
– PVA Genève – Personnes vivant avec : 2 000 contacts personnels en lien
avec le questionnement sur le VIH/Sida, les IST et la santé, dont la santé
sexuelle;
– Consultations préventives santé sexuelle et maladies transmissibles du
Groupe santé Genève : 835 consultations en santé sexuelle.
Ici aussi, la contraception n’est pas gratuite. Des distributions ciblées
peuvent avoir lieu en fonction des besoins exprimés, mais de manière
exceptionnelle.
Par ailleurs, le DSM, par le biais de l'office cantonal de la santé (OCS), a
mis en place une plateforme d'échange et de collaboration sur les
problématiques de santé avec les communes, plateforme où les questions de
santé sexuelle et reproductive peuvent être abordées. De nombreuses
mesures, complémentaires et efficaces, sont donc déjà en place.
Enfin, la mise en œuvre de l'IN 198, telle qu'elle est formulée, soulève des
questions complexes de nature éthique, financière et logistique :
– L’obstacle le plus important est que la gratuité totale conduirait à fournir
une aide financière sans condition de revenu à toutes les personnes
souhaitant utiliser un moyen de contraception, y compris celles pour
lesquelles l’impact sur leur budget est minime. De manière générale,
discuter de la gratuité de la contraception sans critère d’accès dans un
pays où une grande partie des soins de santé est financée par les individus
eux-mêmes peut générer un débat difficile à soutenir sur ce financement
par rapport à d’autres priorités de santé publique. Au Royaume-Uni, à
titre d’exemple, le National Health Service (NHS) conditionne la prise en

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–

–

–

–

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charge de certains dispositifs comme les implants contraceptifs
uniquement pour les femmes (ou le ménage) dont le revenu est en dessous
d'un certain seuil.
Il est à craindre que le subventionnement de la contraception par le canton
ne conduise nécessairement à créer une liste des bénéficiaires, ne serait-ce
que pour des raisons comptables et logistiques. Or, les données qui
figureraient dans cette base de données sont des données médicales
protégées et confidentielles. La création d'une telle base de données
poserait des problèmes éthiques, sécuritaires et juridiques potentiellement
bloquants.
Dans le même ordre d’idées, si la gratuité devait être réservée aux
personnes résidant officiellement dans le canton, un contrôle de la
domiciliation devrait être mis en place. Dans le cas contraire, les critères
d'octroi du subventionnement cantonal devraient être assouplis à
l'extrême, potentiellement jusqu'à l'abandon de tout contrôle, pouvant
donner lieu à des fraudes ou à la création d'un marché parallèle.
Les coûts associés à la prise en charge complète de tous les moyens de
contraception dont l'efficacité a été prouvée peuvent être estimés à
20 millions de francs. Une estimation précise est difficile à obtenir, tant
les moyens de contraception sont variés, en fréquence d’utilisation et de
prix. A cela s'ajouterait également potentiellement tous les coûts liés à la
gestion des stocks, aux aspects logistiques et aux flux de factures, sans
omettre de mentionner le coût du suivi médical nécessaire pour plusieurs
types de contraceptions.
Le coût mensuel des différents moyens de contraception est très variable,
entre 6 francs et environ 60 francs selon les données à disposition. Cette
différence implique que l'aide financière reçue serait distribuée de
manière très inégalitaire et sans justification médicale a priori claire, à
moins de restreindre l'éventail des moyens contraceptifs remboursés.

5. Position du Conseil d'Etat et contreprojet
A la lumière de ces éléments, le Conseil d'Etat propose de refuser l'IN 198
dans sa formulation actuelle et suggère au Grand Conseil de travailler sur un
contreprojet.
Un tel contreprojet est, selon le Conseil d'Etat, nécessaire et devrait viser
à alléger la charge pesant, encore aujourd'hui dans notre société, presque
exclusivement sur les femmes, tout en tenant compte des considérations
éthiques, financières et logistiques énoncées plus haut.

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Ce contreprojet aurait pour objectif de rendre la contraception gratuite et
de proposer un suivi gynécologique à la population des 15-25 ans (environ
27 500 femmes en 2023 dans le canton de Genève), sachant que ce publiccible représente près de 70% des demandes d’information auprès de
l’USSPF. Il est à noter que près de 20% des consultations de l’USSPF sont en
lien avec le besoin d’information sur la contraception. L'accès à cette
contraception gratuite et son octroi à ce groupe de bénéficiaires se ferait par
des consultations bien identifiées, à l'instar de l'USSPF, mais aussi par
d'autres lieux tels que l'antenne d'Onex.
Parallèlement à ces mesures, l'information auprès des jeunes dès 15 ans
scolarisés dans les écoles publiques sera renforcée dans le cadre des cours
d'éducation sexuelle et par le biais d'entretiens avec le personnel infirmer et
médical du service de santé de l'enfance et de la jeunesse.
Enfin, le Conseil d’Etat estime que ce contreprojet pourrait être complété
par une résolution du Grand Conseil genevois à l’Assemblée fédérale qui
demanderait à compléter le catalogue des prestations à charge de l’assurance
obligatoire des soins en y ajoutant les moyens de contraception.
B. CONCLUSION
Au bénéfice de ces explications, le Conseil d'Etat vous invite à refuser
l'IN 198 et à accepter l'idée d'un contreprojet centré sur des prestations
permettant à une tranche d'âge de la population d'avoir accès à la
contraception gratuite au travers de consultations identifiées.

AU NOM DU CONSEIL D'ÉTAT
La chancelière :
Michèle RIGHETTI-EL ZAYADI

La présidente :
Nathalie FONTANET